¿Cómo reformar exitosamente la justicia?
La crisis es acuciante pero no es nueva – y sin embargo han fallado todos los intentos para resolverla-. Hay tres mecanismos para reformar la justicia: acto legislativo, referendo y asamblea constituyente. ¿Cuál es el más adecuado?
Juan Manuel Charry*
Yo te juzgo y tú me juzgas
Los constituyentes de 1991 creyeron ingenuamente que los magistrados podían dignificar la política y por eso permitieron la intervención de los magistrados en la elección de altos cargos del Estado y en los controles sobre los congresistas. Pero ocurrió lo contrario: la política pervirtió la justicia.
En la Constituyente no solo se dieron a los jueces funciones de control y juzgamiento de los congresistas, sino que el control político de los magistrados se dejó a cargo del Congreso por medio de la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes y el juzgamiento en el Senado. El resultado de esto es una mutua competencia de control entre magistrados y congresistas: yo te juzgo y tú me juzgas.
El pulso entre ambos poderes lo ganó la rama Judicial en 1993, cuando equivocadamente el Congreso citó a los consejeros de Estado a indagatoria por el proceso de pérdida de investidura del senador Samuel Alberto Escrucería y el presidente de la corporación judicial, Guillermo Chaín Lizcano, con voz entrecortada declaró: “buscan aniquilarnos moralmente”.
De ahí en adelante se ha juzgado a decenas de congresistas por muy diversas razones, desde conflictos de interés hasta vínculos con paramilitares, mientras los magistrados no han estado sometidos a controles efectivos –con la excepción del caso Pretelt– y han utilizado sus influencias para pasar de una corporación a otra gracias a la llamada puerta giratoria.
Además de eso colocan a sus esposas, parientes y amigos en otros organismos judiciales o de control, aceptan invitaciones de subalternos que aspiran a ser elegidos en una corporación y ahora también son sindicados por recibir sobornos o extorsionar a congresistas con la amenaza de continuar investigaciones judiciales.
Sin duda estamos presenciando una de las más profundas crisis de la justicia de los últimos tiempos.
El dilema
 Asamblea Nacional Constituyente de 1991. Foto: Centro de Memoria |
Si el sistema constitucional está mal porque los congresistas controlan a los magistrados y viceversa, entonces ¿quién y cómo debe adelantar la reforma que la administración de justicia requiere?
El sistema constitucional está mal porque los congresistas controlan a los magistrados y viceversa.
De las tres vías que ofrece la Constitución para llevar a cabo una reforma debe descartarse la expedición de un acto legislativo del Congreso, pues este es parte interesada y susceptible a las presiones de los magistrados, como se observó durante el trámite de la reforma a la justicia de 2012, que se hundió en medio de escándalos. Igualmente, aunque el Acto Legislativo de Equilibrio de Poderes (2015) modificó algunos puntos neurálgicos y estableció el Tribunal de Aforados, la Corte Constitucional bloqueó el control a los magistrados al declarar inconstitucional dicho Tribunal.
Así las cosas, solo quedan las opciones del referendo constitucional y la asamblea constituyente previstas en los artículos 378 y 376 de la Constitución.
Inconvenientes del referendo
Los mecanismos de participación ciudadana han sido ineficientes y marginales, en gran parte debido al exceso reglamentario de la Ley 134 de 1994 y, más tarde, de la Ley 1757 de 2015. No ha habido consultas populares nacionales, no han prosperado las revocatorias de mandato, algunas pocas consultas populares han culminado con éxito y en el único plebiscito ganó el No con efectos inciertos.
El único referendo no fallido fue el del comienzo del primer período de gobierno Uribe. En ese caso apenas se superó el umbral y se aprobó una de las quince preguntas a pesar de que fue un referendo promovido por un presidente elegido con mayoría absoluta de votos y con un amplio respaldo de la opinión pública.
Ahora bien, el referendo consiste en proponer a los ciudadanos unos textos de normas constitucionales para su aprobación, lo cual implica poner a su consideración normas jurídicas de cierta complejidad y con enunciación técnica. Para el caso de la reforma a la justicia se tendrían que estudiar disposiciones relacionadas con:
- Los controles disciplinarios y penales de los magistrados de las altas corporaciones judiciales;
- Las normas para su elección;
- El régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés;
- La supresión de funciones electorales, y
- El traslado de dichas funciones a otros órganos del Estado.
En consecuencia, el elector tendría que pronunciarse, al menos, acerca de cinco o seis artículos constitucionales, con las dificultades que esto conlleva. Además, en caso de que se aprobara parcialmente el referendo se rompería la unidad de la propuesta y podrían ser excluidos aspectos esenciales o aprobadas nuevas disposiciones inconexas con el resto del proyecto. Lo anterior debido a que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional cada artículo es una pregunta y cada una de estas un referendo.
Adicionalmente, el referendo debe superar el umbral del 25 por ciento del censo electoral –aproximadamente nueve millones de votos– y obtener la mitad más uno de votos favorables. Esta no sería una tarea fácil si se tiene en cuenta que en el plebiscito por la paz participaron menos de 6,5 millones de personas.
Como si lo anterior fuera poco, también debe tenerse en cuenta que el trámite de la iniciativa requiere de una ley con mayoría absoluta en ambas cámaras sujeta a control por parte de la Corte Constitucional y una convocatoria a elecciones. Todo esto puede tomar de dieciocho a veinte meses. En esas condiciones, la ley se tramitaría al final del actual gobierno, pero el referendo se convocaría bajo el próximo gobierno, hacia 2019.
En síntesis, la propuesta del procurador Fernando Carrillo, de convocar un referendo constitucional para reformar la justicia probablemente sería un fracaso que se sumaría al hundimiento de la reforma a la justicia de 2012 y a la declaración de inconstitucionalidad del Tribunal de Aforados del Acto Legislativo de Equilibrio de Poderes.
Ventajas de la constituyente
 Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Foto: Corte Suprema de Justicia |
La asamblea constituyente es la única vía de reforma de la Constitución que no se ha utilizado desde su creación en 1991. Esto puede ser una desventaja. Sin embargo se trata de un órgano convocado mediante ley aprobada por mayorías absolutas con control de constitucionalidad, con agenda cerrada, elegida popularmente al menos por la tercera parte del censo electoral –aproximadamente 12 millones de votos– y cuyo acto de reforma también es objeto de control.
Los mecanismos de participación ciudadana han sido ineficientes y marginales.
Es cierto que el umbral electoral es muy alto, pero este le da a la asamblea una gran legitimidad política. Debe ser convocada por un nuevo gobierno que la haya propuesto en su programa y que se beneficie del impulso de la primera etapa de ejecución. Además, puede ser conformada por personas conocedoras y expertas en la materia elegidas después de haber establecido un régimen de inhabilidades e incompatibilidades que garantice su plena independencia respecto de la rama Judicial. Así las cosas, la asamblea estaría en una posición muy diferente de la del Congreso en relación con los magistrados.
No se trata de abrir una caja de pandora de donde puedan salir reformas inesperadas, como el restablecimiento de la reelección presidencial o el desconocimiento del acuerdo con las FARC. No existen riesgos de esa magnitud, como algunos han querido hacerlo creer.
La asamblea constituyente prevista en la Constitución de 1991 no se puede asemejar a aquella que le dio su origen: tiene controles tanto de entrada como de salida, y la Corte Constitucional revisa la ley de convocatoria así como el acto de reforma. Además, conforme a la jurisprudencia de esa corporación, no se le podría aplicar la tesis de sustitución de la Constitución, con lo cual se impedirían posibles bloqueos a reformas como la del Tribunal de Aforados.
Tampoco se trata de una formula expedita. Desde el momento de la convocatoria hasta la expedición de la reforma pueden pasar entre dieciocho y veinticuatro meses. No obstante, lo cierto es que la justicia colapsó, y la situación amerita procedimientos extraordinarios y reformas profundas, coherentes y técnicas que solo se pueden lograr mediante una asamblea constituyente.
*Abogado constitucionalista, exdecano de la Facultad de Derecho de la Universidad del Rosario. jcharry@charrymosquera.com.co
artículo tomado dehttps://www.razonpublica.com/index.php/politica-y-gobierno-temas-27/10556-c%C3%B3mo-reformar-exitosamente-la-justicia.html
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